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粮安天下-第12部分
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“自由贸易政策”。但有的发达国家并无诚意这样去做，一些发展中国家认为，他们想要建立的世界粮食自由市场的潜台词是：“你们应放弃或至少削减本国的粮食生产，并开放本国粮食市场，尽可能地购买我们的粮食。”这显然是不平等的逻辑。
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扑朔迷离：发达国家削减农业补贴前景
为什么以美国为代表的发达国家在农业补贴问题上采取如此强硬的立场呢？因为巨额农业补贴直接关乎一些发达国家农业生产者的切身利益，而有的国家由农业生产者组成的农业利益集团在国家政治中居于重要地位，往往能够左右国会的农业立法。而且，巨额农业补贴也关系到这些国家农业的发展，进而关系到国家战略利益。因此，这些国家不肯取消巨额农业补贴。
67美国对农业实行巨额补贴政策
（一）立法。早期，美国有“宅地法案”保护农民。特别是20世纪以来，美国一直对农业实施巨额补贴政策，每隔几年就修改旧法案出台新法案，逐步形成了目前的综合性农业法案。据统计，20世纪以来，美国先后通过了1949年、1956年、1981年、1985年、1990年、1996年及2002年农业法。农业法先后修改并被通过，农民种粮补贴和收入就得到有效的法律保障。
（二）建立相应的组织机构。为了保障农民利益，美国从联邦到地方成立了一系列相应组织。有的组织按农产品种类划分，如美国小麦协会、美国大豆协会；有的组织按州别划分，如美国加州水蜜桃协会、阿拉斯加海产品协会。有的协会还在国外设立办事处，如美国谷物协会驻北京办事处、美国林纸业协会驻上海办事处等。在美国各种协会、各类公司的农民组织中，最特别的是美国农业部下属的“粮谷信用公司”。该公司1933年正式注册成立，其主要职能是通过贷款、产品收购、发放农民所得补贴及国有粮食贮存等方式支持农业发展和农民所得。2002年美国联邦财政年度中，通过粮谷信用公司对农业的补贴及相关支出达279亿美元。该公司除有1亿美元的运作资金以外，还经过国会立法批准，每年可以在300亿美元的限额内直接向美国财政部借贷周转资金，作为执行农业部农民所得与价格支持政策而必须发给农民的补贴款。粮谷信用公司每年支用款项，不论数字大小，经核实之后，皆可于翌年在国会讨论拨款法案时由国会一笔勾销。目前，美国的主要农业生产地区，均有粮谷信用公司的公务员就地提供服务，确保对农业补贴各项政策的实施。
（三）把农业保护列入农业部与国会的行政职能。美国农业部在美国农业补贴中扮演着重要角色。农业部内至少有3个行政局（农场服务局、海外农业局、风险管理办公室）和农业补贴有直接关系，粮谷信用公司就设在农场服务局。该局除了帮助农民稳定农场收入、协助保护水土资源，为新农民和贫困农户提供信贷外，另一项重要职能就是发放农业直接补贴和紧急救济款。美国国会在美国农业补贴中也扮演着重要角色，众议院和参议院都分别常设了农业委员会。大幅增加农业补贴的《2002年农业法》就是由两院的农业委员会分别起草且最后协商统一的。
总之，美国政府对本国农业的补贴与支持力度非同寻常。但问题的要害是，美国政府的巨额农业补贴在一定程度上损害了发展中国家农业发展和国家利益，给发展中国家农民收入和世界粮食等主要农产品供给带来了影响。尽管如此，美国国会仍然持续不断地修改并通过扶持农业的法案。这在很大程度上要归因于美国国内农业利益集团的推动。
68巨额农业补贴：美国维护国家战略利益的政策
因为粮食是需求弹性极低的生活必需品，所以在国际政治经济的竞争当中，粮食就成为关乎国家利益的战略物资。美国实行的巨额农业补贴，是美国以冲击和影响发展中国家农业和农民利益为代价，维护本国国家战略利益的政策。
现实主义的国际政治学大师摩根索指出：“粮食自给自足或粮食匮乏是国家强权一个相对稳定的因素。”他认为一个粮食自给自足或接近于自给自足的国家，相对于一个必须保证粮食进口来源，否则就要挨饿的国家，在国际竞争中占有更大的优势。在历史上有无数这类生动的例子。比如两次世界大战中的英国，为保障自身的生存并最终取得战争的胜利，英国必须动用足够的海军以保证海上航道的畅通，以输入无法自给的粮食。每当粮食输入能力受到挑战时，例如在两次世界大战中遭受潜艇战和空中袭击，英国的强权便被动摇，英国的国家生存也岌岌可危。由于同样的原因，德国虽然粮食供给情况要比英国好很多，但在长期的战争压力下，为了避免自身的灭亡，不得不在战争中分别甚至同时追求三个基本目标：一是在粮食储备耗尽前迅速取胜；二是征服东欧这一巨大的粮食产地；三是摧毁对手的海上力量，保障粮食进口通道。在两次世界大战中，德国都未能达到第一和第三个目标。它在第一次世界大战中达到了第二个目标，但为时已晚，没有起到决定性作用。所以说协约国的封锁是协约国获胜的基本因素之一，它把饥饿和贫困加诸德国人民，从而耗竭他们的抵抗意志。而当时西欧各国的和平主义者也激烈批评协约国的海岸封锁政策，认为它给无辜者带来了灾难与牺牲。这些都从不同角度反映了粮食作为武器在国家竞争中的战略作用。
总之，一个粮食自给自足的国家，例如美国，无须为保证本国人民在任何情况下不挨饿而使自己的精力和对外政策偏离主要目标。由于没有后顾之忧，粮食自给自足的国家就能实施比粮食不能自给自足的国家更加强有力和更加专注的政策，以保障自身的战略利益。相反，饥饿的威胁给一个希望实施积极对外政策的国家设置了不可逾越的障碍，使其在国际争端中处于软弱无力的地位。因此，摩根索总结道，“粮食自给自足永远是伟大力量的源泉！”
仍行其道：粮食型生物质能源开发加快（1）
前面我们已经讨论过美国生物质能源发展计划及其对世界粮食供求关系造成的压力。现在我们要研究和讨论的问题是，迫于粮食供求现实和世界舆论压力，美国有无可能修改它的粮食型生物能源发展计划？未来美国有无可能停止或缩减用来生产乙醇燃料的玉米消耗规模，以优先满足世界其他国家尤其是发展中国家对粮食的需求？遗憾的是，给出的答案是比较悲观的。
69醉翁之意不在酒：发展乙醇燃料的真实动机
一些国家政府称，推出生物质能源计划主要是为了降低对石油的依赖，尤其是“避免从那些不那么稳定或情况与我们不同的国家那里购买能源”，以保障本国的能源安全。至少在舆论层面上，有的国家如是宣传。然而，通过对一些国家生物质能源发展计划的研究，可以发现发展乙醇燃料对一些汽油消费大国来说，在能源安全方面的贡献是十分有限的，更不用提未来以生物质能源替代石化能源。
按照美国能源部发布的《2008年度能源展望》，到2030年，生物质能源计划中产自玉米的乙醇燃料为150亿加仑。然而这150亿加仑乙醇燃料预计到2030年仅能满足美国56％的汽车燃料需求。美国能源部的数据同时显示，生物质能源计划对于降低美国的海外能源依赖作用不宜高估。计划到2030年，美国进口的石油占能源消费量的54％，较2006年的60％仅下降6％，降幅非常有限。
在前文中我们已论及，如按目前玉米加工乙醇燃料的转化率计算，到2030年，生产150亿加仑乙醇燃料至少需要12701万吨玉米，约占2008年美国玉米总产量的40％。而40％的玉米产量对能源安全的贡献不过6％，两者相比较实在是很不对称。美国佛罗里达大学开展的一项研究也显示，如要替代整个美国的汽油供应，将需要美国所有可耕地的60％用来种植玉米和其他用来生产生物质能源的原料。这项研究还估计，如果实现欧洲能源消费中生物质能源比例占575％的目标，将需要征用多达13％的欧盟国家农业用地。2006年7月2日美国《华盛顿邮报》刊登了一篇题为《生物燃料的虚假希望》的文章，认为生物质能源不是一个满足美国对交通燃料需求的长期而实用的解决方案。即使目前美国3亿公顷耕地都用来种植生产乙醇燃料的原料，也不能满足供应美国交通所用的全部汽油和柴油，只能供应2025年美国交通燃料需求量的一半，然而这对农业和粮食供给的影响却是毁灭性的。
虽然不同机构计算方式和标准存在差异，但总体上看，美国使用玉米为原料生产乙醇燃料，对美国能源安全的贡献是有限的。同时，生产乙醇燃料对耕地和玉米的需求却是巨大的。这必然使世界玉米供求关系日趋紧张，并对玉米价格上涨形成长期的拉动。而又由于玉米在农产品中的特殊地位，一方面它与其他主要粮食作物具有很强的价格相关性，另一方面它又是重要的畜牧养殖饲料，它的价格上涨将连锁导致肉、蛋、奶等食品价格上涨。因此，美国发展生物质能源对玉米的大量需求，将使世界农产品的价格重心不断上移。总之，相关数据和推算都表明，发展乙醇燃料虽然可在一定程度上保障能源安全，但却给世界粮食安全带来严重影响。
既然如此，美国又为何坚持发展以玉米为主要原料的乙醇燃料呢？最根本的原因在于：第一，发展乙醇燃料符合美国的国家战略，同时又无损于国内各利益集团的既得利益，因此能够得到国内广泛的支持与拥护。第二，发展乙醇燃料，通过给乙醇燃料生产补贴，既可以达到增加农业补贴的作用，又可免遭发展中国家反对。第三，美国作为玉米出口大国，发展乙醇燃料，增加玉米消耗量，既不影响本国粮食供求，又可增强美国在国际粮食贸易中的主导权和控制权，发挥“粮食武器”的作用。书包 网 。 想看书来
仍行其道：粮食型生物质能源开发加快（2）
610扶持生物质能源是变相增加农业补贴
美国对本国农业的巨额农业补贴，目前已成为世界贸易组织多哈回合谈判的焦点。广大发展中国家开放本国农产品市场的前提之一，就是美国必须削减农业补贴，以减少其对国际农产品价格的扭曲作用，从而建立更加公平与自由的世界农产品贸易体系。迫于国际社会的压力，美国也不得不寻求削减农业补贴的方式。然而，由于涉及美国国家战略利益和美国农业利益集团的利益所在，单纯地削减农业补贴数额对美国政府来说，根本是不可能的。因此，美国政府必须拿出既能减少发展中国家对美国的意见，又没有实际妨害国家战略利益和农民利益的办法。而扶持生物质能源、尤其是以玉米为主要原料的乙醇燃料的发展，正为美国政府提供了这样一条途径。
美国政府对生物质能源，尤其是以玉米为主要原料的乙醇燃料产业的扶持力度不断加大。美国政府的乙醇燃料补贴政策对于乙醇产业发展产生了很大激励作用，最早的立法是《1978年能源税法》，联邦政府减免了一部分乙醇燃料税收，同时还对使用乙醇燃料的汽车燃料减免所得税。但是两项优惠政策不可兼得。此后，联邦政府陆续出台其他激励措施，主要包括：《2004年美国岗位创造法》规定对100％纯乙醇燃料给予每加仑51美分（0135美元/升）的税收优惠，该项措施执行直至2010年。对于年产低于6000万加仑的小型乙醇燃料生产企业，对最初生产的1500万加仑乙醇燃料，实施每加仑10美分的企业所得税支持。《2005年能源政策法》规定了《可再生能源标准》，强制要求加油企业勾兑乙醇燃料，保证2006年在汽油中添加40亿加仑（1512亿升）乙醇燃料，并逐年递增，在2012年时达到75亿加仑（2835亿升）。《2006年降低税负和保健法》规定，对绝大多数进口乙醇燃料实施54美分/加仑（0143美元/升）的最惠国关税，直到2008年年底。同样，美国农业部还按《生物能源计划》，在2001～2006年期间按年份对乙醇燃料生产企业提供了大量补贴。联邦政府还间接通过支持计划推动乙醇燃料生产，如规定联邦政府机构优先采购乙醇燃料、给予乙醇燃料研发补贴等激励政策。另外，各州在乙醇燃料研发、生产和消费环节自行制定了很多激励政策和计划等，作为联邦政策的补充措施。目前，美国联邦政府对乙醇燃料生产的补贴稳定在每年51亿～68亿美元。毫无疑问，政策扶持与巨额补贴刺激了美国国内玉米的生产和消费。
发展乙醇燃料对玉米持续稳定的需求和美国政府对乙醇生产的巨额补贴，既增加美国农业集团的利益，同时又变相增加了农业补贴。从这个意义上说，美国政府对乙醇燃料产业的扶持，实质就是对美国农业的变相补贴，因此，乙醇燃料的发展丝毫没有遭到美国农业利益集团的抵制。而又因为其环保特性及对国家能源安全的补益作用，更是得到国内各界的支持。
611发展生物质能源给美国带来丰厚利益
美国开发和利用乙醇燃料，增加了国内对玉米的需求。而在玉米总产量保持稳定的条件下，美国用于出口的玉米数量必将有一定程度的缩减。玉米出口量的减少似乎也意味着美国农民从玉米出口中获利的减少，但事实却并非如此。由于美国在世界玉米市场中居于绝对的主导地位，美国玉米出口量占世界玉米贸易量的近70％，美国可以通过调整玉米出口量来控制世界的玉米价格。在供求关系趋紧的背景下，美国的价格主导能力更是大大增强。因此，美国玉米出口量减少的结果是世界玉米价格的急剧上升。 txt小说上传分享
仍行其道：粮食型生物质能源开发加快（3）
据美国农业部长谢弗预计，美国2008财政年度的农业出口额预计达到创纪录的1010亿美元，比2006年和2007年分别增加了320亿美元和190亿美元。与此同时，玉米价格上涨也推动了美国农业收入的大幅增长。美国农业部预计，2007年，农作物收入将达到创纪录的1335亿美元，较2006年增长近10％，这是自1980年以来的最高同比增长速度，其中，收入增长的2/3来自玉米收入的增长，1/3来自小麦和大豆收入的增长。可见，发展生物质能源不仅没有伤害到美国农民收入，相反还给美国带来丰厚利益。在农产品出口领域，美国农民的利益不降反增，而通过向国内乙醇生产企业出售玉米和从乙醇燃料补贴中获得的稳定收益，则完全可视为是农业的额外收益。这样看来，发展乙醇燃料是能够给美国带来可观经济利益和社会效益的“好买卖”，根本不可能有放弃或缩减的考虑和打算。
612粮食型生物质能源是美国手中的战略武器
美国发展以粮食为主要原料的生物质能源，不仅实现了本国的农业政策目标，还为保障美国的国家战略利益增添了一件新武器。事实上，由于农业生产满足的是人类基本的生存需要，同时农业又是第二和第三产业的基础，因此，农业问题从来不是一个单纯的经济问题，更是一个重大的战略问题。 这一点从世界贸易组织谈判中可以管窥：乌拉圭回合谈判就是因为美国和欧盟在农业问题上的分歧而被一拖再拖；中国加入世界贸易组织，签订的第一个协议就是《中美农业合作协议》；在世界贸易谈判启动前，美国提出农产品贸易分歧不解决，就不能与中国进入实质性的谈判。美国政府始终注意把握本国农业的战略地位和战略利益。
其实，早在第二次世界大战之后，随着美国在世界粮食市场上的主导地位逐步确立，“粮食武器”就开始成为美国达到政治诉求、遏制战略对手的重要手段。其中，屡次被使用的粮食禁运就是一个典型案例。在20世纪50年代之后，国际上一共发生了10次粮食禁运，其中8次由美国发起。 伴随贸易自由化的推进，美国作为世界上最大的粮食生产和出口国，掌控着世界农产品贸易的主导权。面对21世纪世界经济、政治格局的变化，美国为了维护其国家战略利益，美国的“粮食武器”随时可能以新的面目为其国家利益服务。
当前，在石油能源日益匮乏、能源价格大幅波动的国际经济形势下，一些发展中国家及欧佩克通过控制产量和价格，挥舞起“石油武器”，“石油危机”此起彼伏，使得一些国家叫苦不迭。那么，在国际经济不断发展以及发展中国家工业化、城市化加快推进，世界人口膳食结构发生重大变化，世界粮食需求日益增长的大趋势下，美国“不失时机”地推出所谓生物质能源计划，从而改变一部分粮食的基本用途，持续扩大世界粮食供求矛盾，提升粮食的�
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