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食品价格中的经济学:粮价谁决定-第5部分
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如果政策不允许生物燃料消费量随着燃料价格而变化，能源价格与粮食价格之间的一个重要的纽带就断裂了。2008年最后几个月里就有这种效果存在的证据。石油价格比玉米价格下跌得更加迅猛，这部分是由于生物燃料强制用量规定不允许美国的生物燃料消费量和产量下滑到它们本应该跌至的水平，尽管这应该是对更低的石油价格的正常回应。2009年石油价格的反弹也没有引起谷物价格的显著上涨，因为还没有理由增加生物燃料的产量和消费量，除非乙醇相对汽油再次表现出价格优势。
除了国家政策以外，在将来诸多其他因素也将影响粮食和能源市场之间的关系。新技术也许能够让粮食生产过程消耗更少的化石燃料。科技的突破也可能将利用原始材料生产乙醇变为现实，这就不像依赖谷物、植物油和糖那样能够直接影响粮食价格。现实的情况可能是能源和粮食价格在未来的若干年里仍将彼此密切地联系在一起，即使随着时间的推移这种联系的内涵发生了变化。至少在未来的几年里，能源价格的大幅飙升很可能导致粮食价格的大幅上涨，就如同我们在2005～2008年间亲身经历的一样。
概述
世界上接近40％的人口靠生产粮食维持生计，因此政府的粮食政策十分重要。1 政策影响每一件事情，从基础农业研究到耕作的收益率，再到穷人是否能够得到足够的口粮生存。几乎所有国家的粮食政策都对粮食价格造成影响。
一些国家固定了基础粮食产品的价格。关税提高了进口粮食的价格；补贴鼓励增加粮食产量并降低了粮食价格；生物燃料政策意味着农作物被用来生产燃料而不是粮食，这就推高了粮食价格。粮食帮助计划使得受益人更加有能力购买粮食。供应管理计划付给农场主资金让他们来闲置自己的土地，这减少了粮食产量并抬高了粮食价格。农业研究能够提高产量并降低粮食价格，或者能够创造出农产品新的消费需求并推高粮食价格。大多数国家都同时在用一些政策降低粮食价格，也在用另外的政策提高价格。
国家运用如此矛盾的粮食政策是出于一系列政治、社会和经济因素的考虑。在关于粮食政策的目的应该是什么的问题上，根本没有共识。许多国家施行着互相矛盾的计划来完成并不一致的目标。粮食政策的一个理想的目标也许是在合理的价格水平上保证安全和充足的粮食供应。然而，在尝试给“合理”的粮食价格下定义时，将会出现根本性的分歧。
对于农场主来说，合理的价格也许可以被定义为，这个价格足够高可以偿付生产成本并留有足够多的利润，可以让农场主过上体面的生活。对于贫穷的消费者来说，合理的价格也许可以被定义为，这个价格足够低可以保证能够负担得起必备的粮食并且余下的钱能够支付基本的生活需求。通常，农场主认为市场价格太低了并且寻求政策支持来提高他们所出售的粮食的价格。消费者可能认为市场价格太高了并且寻求政策支持来降低他们需要购买的粮食的价格。
解释或者仅列出世界上现行的全部国家粮食政策就可以写一本书，或许还要分成若干卷。2 本章集中讨论少数的政策，它们在2005～2009年间对粮食价格造成了重大的影响。与传统的农业补贴计划不同，这些政策在2007年以前很多都被大家忽视了。为了建立共同的规则体系来管理一系列的农业政策计划，国际贸易谈判进行了年复一年的磋商，但是这些谈判根本没有触及到一些关键政策，这些政策在最近几年对粮食价格有着深刻的影响。
当世界粮食价格在2007年开始快速上涨时，许多国家做出政策调整来试图限制国内粮食价格上涨。一些传统的粮食出口国采取手段限制粮食出口，将更多的粮食留在本地将增加国内粮食供应并降低国内价格。然而，这也意味着其他国家消费者的供应量下降，结果就是粮食进口国的粮食价格上涨。
与此同时，一些粮食进口国临时性地降低了关税并对其他政策做出调整来鼓励进口粮食。这有助于抑止这些国家的粮食价格上涨，但也增加了世界整体对于粮食进口的需求，推高了世界市场上的粮食价格。换句话说，粮食出口国和进口国做出的政策调整都是在帮助缩小它们自己国家内部的粮食价格上涨水平，但是对于国际贸易市场来说，这些政策起到了推高价格的作用。
由于世界上存在着众多相互矛盾的粮食政策，因此下一条经验法则比之前的一条更加微妙也就不足为奇了—国家政策能够推高和降低粮食价格，一些政策试图让国内粮食价格更加稳定，却使其他国家的粮食价格波动更大。
一个国家的政府决策对其他国家的农业经营者和粮食消费者产生连带影响。当欧盟和美国要求使用生物燃料时，就推高了亚洲的谷物和植物油的价格。当印度限制稻米出口时，就引起了非洲和拉丁美洲稻米价格的上涨。恰恰因为粮食政策具有穿越国界的连带影响力，因此它们也成为了国际贸易谈判中争议的焦点和最主要的困难议题之一。
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2005～2009年间的经验（1）
许多评论员长期以来众口一词地批评高收入国家的政策对其他国家的粮食价格造成了影响。几十年来，一个经常重复的论调就是农业补贴导致的生产过剩打压了世界其他地区的粮食价格。这使得高收入国家的农场主相对于低收入国家的同行拥有了不公平的优势，因为低收入国家无力支付昂贵的补贴计划。这种观点认为人为造成的粮食价格较低的局面打击了一些国家农村地区的发展，在这些国家中从事农业生产的人口比例很高，因此农村的发展对他们来说十分重要。在前两届的国际贸易谈判中，有一项被列出的目标就是要限制对世界粮食价格有打压作用的农业补贴的使用。
农业补贴依然是一个主要的议题，但是美国和欧盟的生物燃料政策成了2007年和2008年激烈争论的焦点。批评者认为这项政策就是生物燃料产量迅速上升背后的一个重要因素，并且2007年和2008年年初粮食价格的飞速上涨也是该政策的直接后果。粮食价格的上涨被当做是世界饥饿人口数量增加的一个主要原因，引起许多国家民众暴乱，并且给粮食进口国造成了巨大的财务负担。广泛的呼声要求美国和欧盟减小或放弃它们对生物燃料生产的支持，进而缓和粮食价格的上涨。联合国粮农组织干事雅克·迪乌夫表示：“补贴和保护性关税政策居然有将1亿吨谷物挤出人类消费市场的效果，这其中的绝大部分被用来满足车辆的饥渴。”这种情况实在是让人难以理解。3
这些对于高收入国家政策的两类指责看起来有点奇怪。问题在于，高收入国家的政策到底是打压了世界粮食价格，还是推高了世界粮食价格呢？事实上，它们两样都干了，尽管两种效果的平衡点随着时间发生了变化。低廉的世界粮食价格对依靠生产和销售粮食为生的人来说产生了消极的影响；昂贵的世界粮食价格对必须购买大部分或者全部消费所需粮食的人来说造成了不利影响。
某些生物燃料政策已经存在几十年了。巴西的政策鼓励对乙醇行业的初始投资，并且这个国家长期以来要求在汽油中混合乙醇。许多年来，美国提供了一项补贴来鼓励国内的乙醇消费并且推高了支付给乙醇生产商的价格。当石油价格从2002年每桶不到30美元涨至2008年中期峰值时的超过每桶130美元时，这些之前就存在的政策足以诱发生物燃料产量的巨大增长。
欧盟、美国和其他国家出台的新政策对生物燃料产量增长提供了额外的刺激。欧盟为交通燃料中的生物燃料所占的份额设立了目标，欧盟内部的国家有权决定这些目标具体以什么方式实现，但是许多国家选择了规定所有的燃料中都必须包含一定比例的生物燃料。这项政策引发的生物燃料需求的增长推高了欧洲生物燃料的价格，使得生产生物柴油和乙醇的利润空间变大，导致欧洲生物燃料产量出现大幅上涨，欧洲生物燃料进口量也出现上升，因此欧盟的政策对其他国家的生物燃料部门也有影响。
与美国不同的是，欧盟消耗的柴油多于汽油。与这种燃料用量一致，欧洲最初强调的就是要增加生物柴油在与传统柴油混合使用中的消费量。生物柴油能够由多种植物油和动物脂肪制造，但是欧洲生物柴油最初的许多投资项目都使用菜籽油作为原材料，因为油菜籽是欧洲生产的主要油料作物。大豆油和橄榄油也是被用于生产生物柴油的植物油。 txt小说上传分享
2005～2009年间的经验（2）
用以生产生物柴油的菜籽油需求的大幅增加是推动菜籽油和其他食用油价格上涨的主要因素之一。在2004/2005至2007/2008市场年度之间，菜籽油、大豆油、葵花籽油、橄榄油和玉米油的价格均上涨了一倍多。4亚洲植物油食用消费量的增加以及其他众多的因素也在植物油价格上涨中发挥了重要的作用，但是生物柴油对植物油的消耗无疑是一个关键因素。例如，在2004/2005至2007/2008市场年度之间，全球菜籽油各种用途总计的消费增量中，欧盟生物柴油的消费量占据了其中80％的份额。5
与欧盟形成对比的就是美国消耗的汽油比柴油多得多。此外，美国玉米乙醇产业有着较长的历史，早在1985年，美国玉米消费量的5％以上都被用做乙醇工厂的加工原料。6 国家政策帮助了玉米乙醇工业的起步，并且政策在该行业的扩张中也起到了非常重要的作用。美国生物燃料政策的三个主要组成部分包括，对乙醇生产和消费进行补贴、对进口乙醇征收关税和硬性规定乙醇消费量的最低标准。近些年的乙醇补贴力度和关税税率都没有提高，事实上最重要的乙醇补贴标准在2009年1月1日还被下调了。生物燃料用量强制规定在2005年首次获得立法机构批准，之后法定最低消费量标准得到了大幅的提升（见表3…1）。
表3…1 美国生物燃料政策
2005年 2007年 2009年
乙醇每加仑税收抵免额（美元）
乙醇每加仑征收关税额（美元）
生物柴油每加仑税收抵免额（美元）
可再生燃料标准*（十亿加仑） 无
* 随着时间的推移可再生燃料标准规定了生物燃料使用量的最低水平。2007年《能源独立和安全法案》也对于特定类型的生物燃料使用量做出了强制规定。
这三项政策都在美国乙醇产业扩张中发挥着作用。将乙醇和汽油混合销售的经销商可以获得税收抵免。这种优惠使得它们能够向乙醇生产商支付更高的价格，这就鼓励了乙醇生产，并且也使经销商愿意对混合燃料的消费者收取更低的费用，这就鼓励了乙醇消费。乙醇关税使得巴西乙醇在美国市场上更加昂贵。有限的竞争有利于支撑起美国国内的乙醇价格。7 当石油价格在2005～2008年间上涨时，美国乙醇生产商获得的价格也在上涨。乙醇税收抵免和乙醇关税意味着美国乙醇产业的利润空间相比在没有这些政策的情况下被放大了。
可再生燃料标准（RFS）规定了美国生物燃料使用量的最低水平。能源立法在2005年获到通过，并首次建立了可再生燃料标准，这个标准的起始水平被证明远远低于乙醇使用量的实际水平。石油价格的急剧上涨和甲基叔丁基醚（MTBE）从这个国家的燃料供应中剔除都意味着乙醇的实际需求比可再生燃料标准要求的要多。因为乙醇和生物柴油消费量在2006～2008年均超过强制规定的水平，人们很容易得出这样的结论：可再生燃料标准并不是2005～2008年间生物燃料产量和粮食价格上涨的主要原因。
美国《能源独立与安全法案》（EISA）于2007年年底通过，确立了更加雄心勃勃的目标。2005年立法机构的可再生燃料标准确定，要把乙醇使用量水平提高至75亿加仑，然而《能源独立与安全法案》制定的2022年消费量目标是360亿加仑。由于意识到了玉米乙醇产量的过度扩张能够导致粮食价格上涨，《能源独立与安全法案》对以玉米为原料的乙醇产量做出了上限规定，在2015年和之后的年份里符合可再生能源标准要求的最大产量为150亿加仑。可再生能源标准里规定的剩余消费量将要被“高级生物燃料”来满足，在这类燃料的生产过程中不使用玉米淀粉。书 包 网 txt小说上传分享
2005～2009年间的经验（3）
尽管2005～2008年间美国的生物燃料消费量超过了可再生能源标准规定的底线，对生物燃料产业来说可再生能源标准仍然提供了一种保险措施。乙醇和生物柴油生产商相当肯定，即使石油价格下跌，可再生能源标准也为未来生物燃料使用量的增长提供了基本的保障。对可再生能源标准将迅速提升的预期导致了超量乙醇和生物柴油工厂的兴建，如果没有这种预期，这些工厂就不会存在。生物燃料产能迅速扩张引起了用来制造乙醇和生物柴油的玉米和大豆油的消耗量上升，并且导致了粮食价格上涨。
2008年年底，不存在任何政策上的突然逆转能够解释粮食价格的下跌。美国可再生能源标准还在，并且美国乙醇税收抵免额度的微幅减少只有到了2009年才起作用。经过大量的辩论之后，欧盟决定支持生物燃料的发展，并采用直接规定生物燃料和其他来源的可再生能源使用量的解决方式。然而，尽管没有立法层面或者宣布政策目标的剧烈改变，政治上和监管层面的不确定性也延缓了生物燃料产业新增投资的步伐。例如，得克萨斯州州长瑞克·派瑞（Rick Perry）在2008年试图要求缓和生物燃料产业发展，一旦成功，将会调低可再生能源标准。到了2009年，实施2007年《能源独立与安全法案》的细则依然在起草阶段，并且在新的监管体系下如何来区别对待不同类型生物燃料的问题也没有得到解决。
除了生物燃料政策以外，其他的一些政策也在推高2007年和2008年世界粮食价格方面发挥了重要作用。对粮食价格上涨的恐惧迫使许多国家改变贸易政策，限制粮食出口或者鼓励粮食进口（见表3…2）。这些政策在少数国家里达到了预期的效果，国内粮食供应增加并且控制住了国内粮价上涨。但也产生了一个严重的负面效果，即通过减少其他粮食进口国的供应量，这些政策引发了对有限供应量的争夺，并推高了国际市场上的粮食价格。
表3…2 2007年和2008年粮食价格上涨的政策回应
国家或地区 政策调整
印度 严禁小麦和非巴斯马蒂稻米的出口；降低进口小麦面粉的关税
中国 对谷物出口征收关税
欧盟 停止对奶制品出口提供补贴；降低谷物进口关税
俄罗斯 提高小麦出口关税
印度尼西亚 对棕榈油出口征收关税；降低进口大豆和小麦的关税
越南 严禁稻米出口
阿根廷 提高谷物和油籽的出口关税
乌克兰 严禁小麦出口
资料来源：改编自美国农业部的一份报告，罗恩·特罗斯尔（Ron Trostle），全球农产品的供应和需求：导致近期粮食大宗商品价格上涨的因素，2008年5月。
这些政策改变可能对大米市场造成了最恶劣的影响。世界大米总量中只有很小的一部分在国界线之间流通。例如在2007/2008市场年度，世界大米产量中仅有7％在国际上交易。8 在正常情况下，印度和越南是世界上出口大米最多的三个国家中的两个（泰国是最大的出口国），因此当这两个国家限制大米出口时，世界市场上大米的疯狂抢购局面接踵而来。
在2007/2008市场年度期间，如果不提到大米贸易上的种种限制，世界大米价格的上涨程度根本无法解释。其他谷物价格的上涨确实对大米价格产生了上行力，因为如果大米价格仍然维持低位，一些消费者就放弃食用小麦和玉米制成的食品，转而消费大米。然而，简单地回顾一下世界大米供给和需求的数据就能发现，通常这种情况不能引起价格的急剧上涨。根据美国农业部的评估，2007/2008年度世界大米产量实际上超过了大米的消费量，并且年度期末的世界大米库存量也高于初期的水平。9 如果印度、越南和其他国家没有限制出口，国际市场上交易的大米价格就不会涨幅如此之大。
政策决定也同样扩大了2005～2009年间全球奶制品市场价格的波动。欧盟实施了一套复杂的奶业政策，包括限额政策规定了奶牛农场主可以经营的
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