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大国策-第18部分
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1949年之后的30年间，党和政府十分重视国民的教育工作，制定和实施了许多相关政策，促进了大众教育的兴起和发展，并对中国的社会经济产生了重大的影响。50年代初，中国开始实行一切学校“向工农开门”的方针。1950年12月，政务院发布《关于举办工农速成中学和工农干部文化补习学校的指示》；1951年2月，*颁发了《举办工农速成中学暂行实施办法》和《工农干部文化补习学校暂行实施办法》，以此为契机，中国开始创办工农速成中学。1956年3月，*中央、国务院发布《关于扫除文盲的决定》，要求各地按照当地情况，在5或7年内基本上扫除文盲；要求2～3年扫除机关干部中的文盲，3或5年扫除工厂、矿山、企业职工中的文盲95％左右；5或7年基本扫除农村和城市居民中的文盲，即扫除文盲达到70％以上；扫除文盲的对象以14～50岁的人为主。中国在城市和农村大规模地设立了各种类型的文化扫盲班，创办了各种职业学校；在中等以上的学校设立了人民助学金制度。
这一时期，虽然大众教育的发展在一定意义上是以轻视、妨碍高等教育的正常发展为代价的，而且这一时期的大众教育在质量及具体思路上也存在着一定的问题，有时明显地违背了教育规律，但是不能否认的是，就总体而言，这一时期的大众教育取得了十分显著的成就。1949年，中等学校有在校生万人，1976年上升至5 万人；1949年，小学在校生2 万人，1976年上升至15 万人。70年代末80年代初，中国城市的文盲率为，农村的文盲率为。相比之下，同为后发大国的印度，其城市文盲率则是，农村文盲率是；巴西的城市文盲率为，农村文盲率为；埃及的城市文盲率为，农村文盲率为。显然，中国的大众教育在后发国家尤其是后发大国中走在了前列。这不仅提升了整个民族的文化素质，而且为以后高等教育的正常发展、为中国整个教育事业的协调发展乃至为中国社会经济今天的全面发展奠定了比较扎实的基础。
在建国30年间的诸项社会政策中，还包括一些尽管对以后的借鉴意义算不上十分明显，但在当时却有着十分积极的意义的政策。这主要表现在以下几个方面：
1。 社会救助政策
新中国建立后，党和政府十分重视社会救助问题。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利”。 txt小说上传分享
从平均到公正：中国社会政策的演进（4）
在城市，社会救助政策的基本方针是“生产自救，群众互助，辅之以政府必要的救济”。建国初期，政府把120万分散的流民从8个城市送回原居住地；向121万城市居民提供了救济。1952～1958年，在全国范围内实行了职工生活困难补助政策。补助的形式是现金和实物相结合。1957年国务院发布的《关于职工生活若干问题的指示》规定：“对于遇到特殊事故而生活上发生困难的职工，应当给予适当补助。企业中这项补助工作可由工会负责。除了工会掌管用于困难补助的经费以外，企业行政可以在企业奖励基金中提取10％作为困难补助，拨交工会合并使用”。对于“事业、机关职工的困难补助工作，由人事部门和工会负责，所需经费由福利费中开支”。同时，全国总工会发出了《职工生活困难补助办法》，对职工困难补助的原则、对象、办法和经费来源等做了具体的规定。1961～1963年3年困难时期，各地政府加强了对困难职工的补助和救济。1965年国务院224号文件规定：对于年老体弱、无依无靠并符合其他条件的一些退职职工和老职工，由民政部门发给本人原标准工资40％的救济，医疗费补助2/3，简称之“百分之四十的救济”。另外，在这一时期，国家还兴办了许多福利机构，以收养无依无靠的孤老残幼。截至1965年底，办有综合性的社会福利院和专业性的儿童福利院、精神病人福利院等819个。
在农村，社会救助政策主要围绕着“五保”内容而展开，主要采取集体供养并辅之以国家必要救济的方式。1956年1月，*中央政治局提出了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》，其中对农村的社会救助做了规定：“农业生产合作社对于社内缺乏劳动力，生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠”。据此，以后逐渐形成了较为完整的保吃、保穿、保住、保医、保葬（对孤儿实行保教）的“五保”制度。在农村的许多地方，还兴办了敬老院，对五保户进行统一供养。另外，1956年公布的《高级农业生产合作社示范章程》还规定：“合作社对于因公负伤或者因公致病的社员要负责医治，并且酌量给以劳动日作为补助；对于因公死亡的社员家属要给以抚恤”。“对于遭到不幸事故、生活发生严重困难的社员，合作社要酌量给以补助”。
2。 劳动保险及福利政策
1949年9月29日中国人民政治协商会议通过了具有宪法性质的《共同纲领》。其中的第三十二条规定：“人民政府应按照各地各业情况规定最低工资。逐步实现劳动保险制度”。这就为以后建立全国劳动保险制度提供了基本的法律依据。1950年10月，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》草案，组织全国职工进行讨论。政务院于1951年2月26日正式公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，1953年1月2日又公布了修改条例并开始实施。这一条例是新中国第一部有关社会保险的法规文件，主要是针对企业职工的。《保险条例》对于参加劳动保险的对象、劳动保险金的筹措方式及管理方式、各种劳动保险待遇（伤残、疾病、生育、年老、死亡等保险以及对职工供养的直系亲属的待遇）、享受优异劳动保险待遇以及劳动保险的执行与监督等各方面的内容均作了比较详细的规定。条例的公布和实施，受到了全国广大企业职工的热烈欢迎。1956年，《保险条例》实施范围再次扩大，国营企业加入这一保险的职工达1 600万人，为1953年的4倍；签订集体合同的职工有700万人。全国国营、公私合营、私营企业职工总数的94％享受到了这一保险。
从平均到公正：中国社会政策的演进（5）
建国之初，大多数国家机关、事业单位的职工仍然实行供给制。50年代前期逐步改为工资制。与之相适应，国家机关、事业单位的各种劳动保险制度陆续建立起来（见表1，略）。到1957年，享受公费医疗的职工已达万人，享受劳动保险的职工达到1 150万人。
50年代后期至60年代前期，政府对城镇的劳动保险及福利政策进行了一些调整，例如：统一了企业和机关的退休制度和退职规定；改进了医疗保险制度；确定了职业病患者的保险待遇；改进了城镇集体企业的劳动保险政策等等。
五六十年代，在城镇还为职工举办了各种集体福利事业，如职工食堂、托儿所、浴室、理发室等等；对职工实行了多种补贴，如上下班交通补贴、住房补贴、水电补贴、取暖补贴等等；建立了职工文化福利事业，如修建了工人文化宫、俱乐部、图书馆等等；投资建设职工住房，改善职工的居住条件。
3。 就业政策
这一时期，党和政府十分重视就业问题。尤其是当时流行的理论观点认为，失业现象是资本主义制度下的产物，在社会主义社会不存在失业问题，这就使得党和政府更加注重消除失业现象，想方设法地保证城市居民的就业。
在城镇就业的具体措施上，主要是采取了劳动力的统一招收和调配制度。从50年代中期以后，取消了企业和事业单位在招工、用工方面的权限，将调配劳动力的权限集中于劳动部门。这就在宏观方面完成了在全国范围内劳动力的统一配置，同时，在微观层面上则形成了企业用工中的固定工制度。其最大特点是企业在用工方面“能进不能出”，不能以任何经济性原因裁减其多余的职工。在城镇职工中以固定工为主，而且人数占绝对比重，1957年其比重为，1960年为，1965年为，1970年为，1975年为，1978年为。另外值得提及的是，在五六十年代，还曾断断续续地尝试过招收“亦工亦农”的临时工和合同工，以弥补固定工制度的缺陷。
当时，城镇在就业问题上处于两难的境地。一方面，城镇每年新增劳动力的数量较大，而中国城市化、工业化的水平均较低，因而即便是在城镇也不可能实现充分就业；另一方面，当时人们所奉行的理念认为社会主义社会不存在失业现象，因而不允许失业。为了解决这个两难问题，当时采取了一种不得已而为之的办法：将城镇的多余劳动力向农村分流，向农村转嫁城镇的就业危机。为此，先后有两次大的举动，均发生在六七十年代。60年代初，随着国民经济的大幅度滑坡，中国进行了自1949年以来的第一次大规模的城镇人口分流。通过各种强有力的举措，60年代初期将2 000多万城镇职工下放到了农村，从而在一定程度上减缓了城镇的就业压力。六七十年代，通过各种组织、动员、宣传活动，中国开始了酝酿已久并且早已小规模存在的又一次城镇人口向农村大规模分流的举动——城镇知识青年的“上山下乡”。1962～1979年，有1 万知识青年通过“插队”、“到集体场队”、“到国营农场”的形式，实施了“上山下乡”的举动。
除上述政策外，这一时期中国在社会政策的其他许多方面，如计划生育设想、学生健康、农村合作医疗、公共医疗、救灾等问题上，均进行过一些有益的尝试，积累了一定的经验和教训。书 包 网 txt小说上传分享
从平均到公正：中国社会政策的演进（6）
建国30年来中国在社会政策方面的努力，开启了真正保护民生、关注民生的先河，因而具有重大的现实意义和深远的历史意义：其一，在劳动者群体基本权利的保护方面，在劳动者群体平等社会地位的维护方面，这一时期的社会政策满足了当时人们最为迫切的需求，起了不可替代的作用。其二，在中国民众基本生计、就业以及受教育机会的保证方面，应当说这一时期的社会政策是卓有成效的。1987年，根据对130个国家和地区的统计，中国的人均国民生产总值居世界后列，但中国的人文指数却步入了“人文发展水平高的国家和地区”。其三，在积极推动当时的现代化建设方面，社会政策最大限度地起了其应有的作用。
建国30年社会政策的主要特征及不足
中国当时特殊的时代背景以及当时人们对于公正的特定理解，使得建国30年社会政策呈现出以下明显特征和不足：
（一）具有浓厚的平均主义成分
在改革开放以前的30年，人们对于公正的理解不是完整地以个体人的自由、平等以及社会成员之间的合作为基本出发点，而是基于十分朴素的平等观，片面地、几乎完全是以社会整体为基本出发点，而且，这里的社会整体又被具体化为过去被压迫、被剥削的劳动阶级。当时，在涉及平等的保护问题上，侧重于“社会平等”亦即劳动阶级之间的平等，而不是个体人之间的平等（因为每个劳动者都是从属于特定的劳动阶级的）；在涉及到集体或整体同个人的关系问题上，毫无疑问地是以集体或整体为第一位，强调个人对于集体或整体的服从甚至是无条件的绝对服从。而对“个体人”的忽视，必然会走向平均主义，即注重人与人之间的相似性和一致性，着力于社会成员之间收入状况、生活状况、发展状况的“平均主义”取向的努力。另外，当时的经济水准十分低下，各种生活资源、发展资源十分匮乏，因而从国家的角度来讲，也只能是以平均主义的方式来分配各种主要的资源，以便使整个社会能够在低水平条件下保持一种“均衡”的状态。最后，中国社会当时实行的是计划经济体制，而且又刚刚结束供给制，因此，国家很容易，同时也习惯于实施“整齐划一”的平均主义的资源分配方式。
这种平均主义的取向和做法在建国30的社会政策中得到了比较充分的体现，突出表现在收入政策和就业政策两个方面。其一，在收入政策方面。尽管当时也主张按劳分配，但实际在很大程度上是实施促成收入不断平均化的工资政策。从表2中可以看到，1952年国民经济各部门中工资收入最高的是城市公用事业部门，最低的是农、林、水利、气象部门，两者只相差倍；1975年，工资收入最高的是建筑业和资源勘探部门，最低的仍是农、林、水利、气象部门，两者差距降至倍。即便收入的平均化倾向已经十分严重，但国家决策者仍然觉得收入差距偏大，仍需要进行必要的矫正。比如，1957年毛泽东在《论十大关系》一文中就指出：“关于工资，最近决定增加一些，主要加在下面，加在工人方面，以便缩小社会行为两方面的距离。”其二，就业政策。当时的就业政策在很大程度上保证了城市居民中适龄劳动力在工作及收入上的“人均一份”。但是，从现实的角度来看，城市每年新增的劳动力数量很大，而就业岗位数量却相对较少。为了解决这些难题，当时主要采取了两种办法。一种是“实行合理的低工资，尽量使大家都有饭吃，这也就是我们常说的‘三个人的饭，五个人吃’的意思”。这种办法实际上是将显形失业转化成隐形失业。另一种办法是采取反城市化的举措，将城市大量新增的劳动力迁往农村，也就是组织知识青年“上山下乡”。尽管知识青年的“上山下乡”是一种反城市化的举动，是同现代化趋势相左的，但在当时却是一举两得的事情，既解决了城市大量失业劳动力的问题，又在某种形式上缩小了“三大差别”，实现了平均主义式的理想。 电子书 分享网站
从平均到公正：中国社会政策的演进（7）
由于包含了过多的平均主义成分，使得当时的社会政策具有明显的负面效应。从一定意义上讲，始料不及的是，本意是要消除旧有的社会不公现象，却造成了一种新的社会不公现象。当时的社会政策尽管试图消灭剥削，但在实际运作中却是在鼓励另一种类型的剥削，即能力相对较弱者对于能力相对较强者、贡献较小者对贡献较大者的剥削。显然，这是从另一个方面严重地违背了现代公正的基本规则。另外值得人们注意的是，当时的社会政策由于过于强调生活状态的相似性和一致性，因而难免压抑了社会成员个性化的发展，限制了社会成员发展的潜能，从而进一步严重抑制了社会发展的活力，严重降低了经济发展的效率。“第一，这种制度最初的基金只是来源于税收与企业的收入，工人们并不关心社会保障的成本，从而造成了经济和政治的双重变形。第二，压在企业身上的津贴给付的财政负担和行政负担阻碍了企业的运营效率和在现代经济中的竞争力的提高”。当时中国的社会经济发展之所以缺乏效率、缺乏可持续性，一个重要的症结便在于此。
（二）对民众基本权利的重视甚于对民众基本生活质量需求的保障
相对而言，这一时期中国的社会政策对民众基本权利的重视程度明显超过对民众基本生活质量需求保障的重视程度，两者形成了较为明显的对比。在涉及到民众基本权利的社会政策方面的政策力度较大，内容比较丰富，舆论宣传的声势也很大，况且还有相应的专门机构如工会、共青团、妇女联合会、农民协会等组织予以组织实施。正因为如此，这一时期中国有关民众基本权利方面的社会政策能够取得比较明显的成就。而这一时期中国有关民众基本生活质量需求方面的社会政策就总体而言则显得力度不够，涉及面不宽，声势不大。表现在：其一，涉及人民生活方面的资金投入比重过小。例如，在全民所有制单位，职工的劳保福利费用总额相当于工资总额的比重呈历年下降的趋势，1953年为，1955年为，1960年为，1965年为，1970年为，1975年为。其二，实行消极的收入政策。这一时期实行的是低工资政策，职工工资增长幅度极为缓慢，几乎处在一种停滞的状态。如果按可比价格计算，全部职工平均工资指数以1952年为100，到1977年该指数仅仅上升至。其三，相关社会政策的内容十分简单。这一时期同民众基本生活质量需求方面相关的社会政策一般只限于社会救助、劳动保险、工资、户籍制度、生存性物�
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