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重建社会-第14部分
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将会显得尤为突出。
2005年8月，民政部和国家保密局联合发布《关于因自然灾害导致的死亡人员总数及相关资料解密的通知》，宣布从2005年8月起，因自然灾害导致的死亡人员总数及相关资料，不再作为国家秘密事项。这是一个具有重要意义的举措，是政府走向信息公开化的一个重要的具有象征性意义的步骤。随着《保密法》的修改和《政府信息公开条例》的制定，人们也许可以期待一种不仅仅是在保密制度而且也是在权力运作模式上的实质性变化。
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五 阳光如何穿透暗箱（1）
暗箱操作的关键是权力运作的不公开不透明，这已经是用不着论证的共识。现在许多人也都会说这句话：阳光是最好的杀虫剂。然而这个看起来再简单不过的道理，要真正起作用却并不容易。
在上海社保案中，权力的不透明和暗箱操作，也是必有的内容。于是，人们也就将反*的希望寄托在权力运作的透明和公开化上，或者用更标准的话说是政务公开。
然而，一则消息让这样的思路变得不怎么流畅。
2004年5月1日前后，上海和全国各大媒体差不多同时报道了这样一则新闻：上海打造透明政府，政府15个部门开始信息公开。根据这则新闻，新一届上海市政府成立伊始，就提出了建设“服务政府、责任政府、法治政府”的目标，其根本出发点是用好人民赋予的权力，用手中的权力真正为人民谋利益。报道说，在*上海市委的直接部署下，在广泛听取并采纳市人大、市政协以及各方建议意见后，上海市人民政府于1月20日发布了第19号令，决定从该年5月1日起施行《上海市政府信息公开规定》。报道说， “透明政府”计划，将成为新一届上海市政府“自我加压、自我革命”的切入点。实行信息公开化的部门，均是被称作公权大、公益性强、公众关注度高的“三公”部门。而且，再往前追溯，上海市又是我国第一个实行新闻发言人制度的地方政府，其时间是2003年6月3日。而建立政府新闻发言人制度的宗旨，也无疑是为了促进政务公开和信息披露。
再查上海社保案的进程。2002年3月，张荣坤以32亿元拿下沪杭高速公路上海段30年收费经营权；2003年又以50亿元买下嘉金高速公路25年经营权，这条路通向上海F1方程式赛车场；在此前后两三年中，张荣坤接连大手笔投资高速公路，到2005年6月，福禧投资参与管理的公路里程已达200公里，总投资超过100亿元；2004年张荣坤的福禧投资跻身上海电气改制，最终出资96亿元持有815％的股权成为第二大股东；福禧投资还是2005年3月成立的上海电气集团的战略投资者，出资额为5亿元。上海社保案败露之后，我们都知道张荣坤这一系列的投资或资本运作行为，大都与上海社保案有关。也就是说，上百亿的社保基金，就是在这期间，即在上海大力推进构建透明政府期间被挪用的。
把这两条消息放在一起也许多少令人有些尴尬。信息公开也无法解决暗箱操作和*的问题？但事情并非如此简单。近几年来，政务公开在我国已经有了明显的推进，比如电子政务、信息公开、新闻发言人制度等等。这些进展无论如何都是有意义的，是应该加以肯定的。即使是暂时起不到实质性作用的措施，尤其是制度性措施，更应该坚持下去。在这种情况下，我们需要一种重程序的思维。但同样明显，正如上海社保案所表明的，目前已有的信息公开化措施，对于制止实质性的暗箱操作和*，还是远远不够的。
所以现在的问题就是，阳光如何穿透严实而坚固的暗箱？河北省邯郸市的政务公开试点也许可以给我们一些有益的启示。在邯郸试点中，至少有如下几点是特别需要给予重视的。
第一，明确权力的边界，列出权力清单，明确权力责任。在邯郸市的权力清理中，共取消市政府本级和市直70个单位的行政权力266项，占总数的10％。最终进入新政府权力清单的包括384项行政许可权、420项非行政许可权、521项行政处罚权、25项征税权、184项行政事业性收费权。在权力清理的基础上编制了《邯郸市人民政府行政职权目录》。在这个过程中，最重要的有三点。一是权力是有限而明确的，是可以用数量来表达的，比如市长手中公开行使的权力有92项，此外还有10项涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的不公开行政权力。这一点的重要性在于，建立有限政府必须从明确有限权力开始。而过去的权力处于无法监督状态，一个重要原因就是权力特别是主要领导人的权力是模糊而无限的。甚至常有以父母官自居的官员不无自豪地标榜自己“大事小情都得管”。其次，确定权力的依据是法律。在清理权力的过程中，有关部门至少查阅了4000部法律法规。在取消的266项权力中，有的是没有法律依据的，有的是与相关法律抵触的，而确定保留的一定要有明确的法律法规依据。这样就使权力行使的过程成为运用法律法规的过程。再次，权力的行使人，以及与权力相联系的职责是明确的，也就是说，谁拥有和行使这项权力，谁就要对此负责。
五 阳光如何穿透暗箱（2）
第二，明确和公开权力的流程。权力的明确并不能保证权力在行使的过程中不被滥用。实际上，人们经常抨击的“滥权”、暗箱操作现象就是发生在权力行使的过程中。在邯郸，采取了一种也许会被人们看做笨拙原始的做法，就是绘制权力流程图。所谓流程，就是程序。权力在暗箱操作中失去监督的可能性，恰恰就在于权力行使的程序化程度过低，权力行使的步骤、规则均模糊不清。在邯郸制定的“行政权力运行说明书”中，为依法确定的2515项行政权力绘制了详细的流程图。凡法律法规明确规定程序的，依照法定程序制作流程图；法律法规没有明确规定的，依照工作程序逐项标明具体承办岗位、职责要求、行政相对人的权利、投诉举报途径等，形成工作流程。这种流程图细化到具体的细节，如“谁来办”、“怎么办”、“什么时间办结”；同时对每一项行政权力的运行时间、运行条件、运行信息反馈、操作规程都有刚性约束，如“过期不办，视为默认”，“一次签字，不能修改”等等。
第三，以网络为平台，使权力透明运行。其制定的《邯郸市行政权力公开透明运行公开管理办法》，对政府信息公开应当遵循的原则、范围、程序、责任等方面做出明确规定，通过政务网站、新闻媒体、新闻发布会、政府公报等形式，把各级政府及其部门的办公地址、联系方式、职权目录、人员分工、办事条件、办事程序、服务承诺、工作纪律和责任追究等情况进行全面公开。网络提供的平台，不但使权力得以透明运作，而且使得权力透明运作的过程成为民众与政府互动的过程。据报道，包括邯郸论坛在内的政民互动网络平台平均每天受理信息2000多条。
从上面几个因素可以看出，与一些地方形式主义式的政务公开相比，邯郸的政务公开有着一些实质性的进展。但就目前的进展而言，还有几个问题需要进一步讨论。
一是责任追究制度。信息的披露，权力的公开行使，意味着权力的自我约束。在实践中也明显存在随意性较大，想公开就公开，不想公开就不公开，信息公开时避实就虚等问题。对此，邯郸市出台了《行政权力公开透明运行投诉受理办法》和《责任追究办法》，本着“分级负责、下管一级”的原则，重点就应公开而不公开，公开而不全面、不及时、不真实，权力运行不规范，监督管理不到位等情况做出相应规定，明确了责任追究的具体事项和操作办法。二是信息公开的质量。比如，根据现有的做法，我们还看不出诸如地方政府财政预算的信息如何有效公开和接受监督的问题。这个问题所涉及的不仅仅是政府的财政预决算报告内容是否公开，而是涉及预决算报告的信息质量问题。仅就我国各级政府公开的预算草案来看，即使是其公布的数据，公众也很难对其进行处理和判断。甚至一些专家，对那些数字也往往是雾里看花。因此，一些看起来似乎明确的信息，实际上是无效信息。比如用相对数对应绝对数，用绝对数对应相对数等，这种最简单的办法也使得透明财政成为空谈。三是信息不对称问题。政府的信息是大量的，所涉及的规则和程序有的相当复杂，有的甚至是非专业人士无法处理的。以专业对专业，是解决信息不对称的唯一办法。因此，需要通过其他制度建设解决信息不对称问题。这些问题，将另文讨论。
六 监督的基础是什么？（1）
频发的*案件，使人们更加深切地认识到信息透明、政务公开、权力监督的极端重要性。上海有关方面负责人也强调指出，要根据社保资金案暴露出来的薄弱环节和突出问题，加强对公共权力运行的监督。但现在需要问的一个问题是，所有这一切需要在什么样的基础上才有可能？
在过去的两年中，有两件均与交通部有关的事情，是很值得讨论的。一件事情是，2005年《中国青年报》曾发表一篇文章，题目是《张春贤部长，我想监督您可无从入手》。事情的起因是，交通部部长张春贤让记者捎话给社会各界：“作为交通部部长，欢迎大家对我进行廉政监督。”张春贤还要求全国各地交通厅、局长和有关部门的主要领导干部，“要学会并习惯在被监督的环境下工作和生活”。《中国青年报》的文章指出：交通部门近年来一直是*的重灾区，短短几年中，全国已有十几个省区的交通厅厅长在公路建设工程中因贪污受贿而被判刑，如此背景下，张春贤部长作这样的表态当然值得赞赏。但在赞赏之后人们却发现，对张部长欢迎大家做的事——“对我进行廉政监督”，似乎根本无从下手。我们既不知道部长权力的边界到底在哪里，也不知道这权力是如何行使的，既不知道部长的收入是多少，也不知道部长的夫人和子女都从事什么职业……不论从哪个方面来说，都无从监督。要让权力是可监督的，必须有可操作性的制度作支撑。比如，储蓄实名制和财产申报制度等的实施，以此来让官员的收入和家庭财产情况透明。
2007年初，中国政法大学行政法教授高家伟又致信交通部部长李盛霖，信中提出：交通部应该公开每年的养路费应征数额是多少？而实际征收上来的数额又是多少？实际征收上来的养路费又用到哪里去了？高家伟教授在接受记者专访时说，他之所以要写这封信，是因为他在交通部官方网站上看到交通部副部长冯正霖此前的一个关于征收养路费的讲话，其中谈道：“为了满足348万公里的公路的正常养护费投入，每年至少需要1000亿元的资金，而全国养路费中真正用于公路维修和养护的资金约500亿元。”因为高教授在“讲话”中没有找到全国一年征收的养路费总数，无法理解冯副部长讲的这个数字意味着什么，因此萌生了询问交通部部长的念头。高家伟告诉记者，在政府信息日益走向公开的时代，养路费缴纳义务人有权利了解自己所缴纳养路费的征收标准、计算依据和使用去向。他强调，公民盲目缴费的时代应该成为历史。
这两件事情提出的一个共同问题是，权力的监督如何才能成为可能？合乎逻辑的回答当然是信息要公开透明。但是仔细一追究，发现事情又不是那样简单。比如前一段关于公款消费的数量的争论，就是一个典型的例子。
关于公款吃喝、公车、公款旅游等公款消费的数量，一直是人们非常关注但又众说纷纭的事情，其中不断有人发布一些数据，但仔细追究，似乎又都缺乏足够的根据。在2006年，甚至就此引起一场纷争和热议。2006年3月13日中央党校主办的《学习时报》上，发表了国家行政学院竹立家教授的《政府管理改革的几个切入点》一文。其中提出，2004年我国公车消费4085亿元，公款吃喝在2000亿元以上，1999年干部公费出国花费达3000亿元。这就是后来引起很多议论的公款消费9000亿元说法的来源。然而，在对这些数据进行核实的时候，人们却发现很难找到可靠的原始出处。于是财政部有关负责人给出了另外一套数据，2004年末全国共有各种公车180万辆，全年公车消费大约为1000亿元，2004年全国行政事业单位公款伙食费如果按“招待费”的40％估算大约为172亿元，2004年全国行政事业单位出国费用约为29亿元。以上三类开支合计1201亿元。该负责人同时表示，上述数据是根据中央和地方决算报表所列数据统计的，实际生活中估计会略高于这一数字，但远远没有达到竹立家教授所说9000亿元的水平。
六 监督的基础是什么？（2）
但正如有论者所表明的，上述的估算是存在明显问题的。财政部有关负责人公布的数据口径是预算内的，但预算外的支出，由小金库来支付的，转嫁到下属单位甚至企业中去的，实际上根本无法统计，只能根据一些相关的数据进行估算。比如，公车的使用费用，只能根据公车的总量乘以单车使用费用，而这里的单车使用费用又往往是根据个别单位或地区的数据。公款吃喝的数字，据我所知，原来主要依据的是饮食发票的数据。这些数据的不准确是自然的，比如饮食发票记载的数字，有的是属于事业单位的，有的是属于企业的，有的甚至是属于个人的。但问题是，在常识中人们也知道公车、公款吃喝、公款出国所需的费用是一个很大的数字，但在财政部有关负责人出来公布预算中的数据之前，除了估算的数据之外，人们几乎没有任何可以对“三公”消费形成数量化概念的可靠数据。而且，正如上面所说的，即使是财政部公布的数据，会比看起来缺乏足够依据的估算数字更为可靠吗？以公款吃喝为例，2005年全国餐饮业零售总额是8800多亿元。按照财政部的数字，行政事业单位公款伙食费只占全国餐饮业零售总额的2％左右。再将公车费用与公款吃喝进行比较，公款吃喝的费用只占公车费用的17％。且不说能享用公款吃喝的人数会大大超过配车或能享用公车的人数，就算两者的人数是一样的，按照财政部的数字，一个配车或能享用公车的人一年公款吃喝的费用只相当用车费用的20％？再比如，财政部负责人说2004年全国公车有180万辆，而据北京市交通部门最新数据，光北京市（包括中央单位就有公车80万辆）。显然，财政部的数字可能不是一般地低估了上述数字，而是大大低估了上述数字。那么，有据可依的官方数字和缺乏可靠依据的估算数字哪个更贴近真实呢？
当然，我们讨论这个问题的目的，不是想提供一个确切的答案。我们的问题是，像“三公”消费这样一个数目巨大的、涉及公民税收或公共资源如何使用的问题，人们如何进行监督，人们如何获得进行监督所必不可少的数据和信息？而我们知道，充分的和可靠的信息是监督的基本前提。这个问题直接涉及信息公开中的“信息”的质量和可处理性问题。财政部有关负责人在回答记者问题的时候曾经说过，“从国际惯例考证，公车消费、公款伙食费、出国费用等在发达国家也列入政府预算支出，是政府成本的组成部分”。这话如果不考虑数量的含义的话当然是不错的，世界上哪个国家一辆公车也没有？哪个国家官员没有一分钱的公款吃喝？即使我们不深究这个问题的更实质性的内容，人们至少可以有一个并不过分的要求，你既然按照国际惯例花了这个钱，就应当按照国际惯例对这些花费进行记录，能够掌握其具体的数量。而这就涉及预算编制和统计分类等问题。财政部副部长楼继伟曾经说过，我国现行预算支出科目主要是按“经费”性质进行分类的，把各项支出划分为行政费、事业费等等。这种分类方法使政府究竟办了什么事在政府预算上看不出来，很多政府的重点支出如农业、教育、科技等都分散在各类科目之中，形不成一个完整的概念，不透明、不清晰，往往造成“外行看不懂，内行说不清”。由此看来，预算和统计中的分类等问题，看起来是个技术性的问题，但实际却关涉信息的质量，进而关涉民众对政府的监督是否可能。说得更明确一点，当我们在改革中要实质性地而不是形式地推进信息透明和政务公开的时候，就需要提供使监督成为可能的信息基础。换句话说，使数据和信息能够具有接受监督的基础，应当成为信息和数据采集的原则之一。
之所以要提出这样一个话题，是为了说明，在当今时代，信息与数据的问题可能包含着复杂的含义。特别是，从最近几年的情况看，在�
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