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政治结合的目的是为了什么？就是为了它的成员的生存和繁

荣。而他们生存和繁荣的最确切可靠的标志又是什么呢？那

就是他们的数目和他们的人口了。因此，就不要到别的地方

去寻找这个聚讼纷纭的标志吧！假定一切情况都相等，那么

一个不靠外来移民的办法、不靠归化、不靠殖民地的政府，而

在它的治下公民人数繁殖和增长得最多的，就确实无疑地是

最好的政府。那个在它的治下人民减少而凋零的政府，就是

最坏的政府。统计学家们，现在就是你们的事了；就请你们

来计算，来衡量，来比较吧。

第十章　论政府的滥用职权

及其蜕化的倾向

既然个别意志总是不断地在反对公意，因而政府也就继

续不停地在努力反对主权。这种努力越加强，则体制就改变

得越多；而且这里既然根本没有别的团体意志可以抵抗君

主的意志并与之相平衡，因此迟早总有一天君主终于会压倒

主权者并毁坏社会条约的。这就是那种内在的、不可避免的

弊病之所在，它从政治体一诞生起，就在不休止地趋向于摧

毁政治体，就和衰老与死亡最后会摧毁人的身体一样。

一个政府的蜕化有两条一般的途径，即政府的收缩，或

者国家的解体。

当政府由多数过渡到少数的时候，也就是说，由民主制

过渡到贵族制以及由贵族制过渡到王政的时候，政府便会收

缩。这本来是政府的天然倾向。假如政府是由少数退回到多

数，那末，我们就可以说它是松弛了；然而这一逆转过程是

不可能有的。

事实上，一个政府是绝不会改变形式的，除非是到了它

的力量的消耗使得它过于衰微，以致于无法继续保持原状的

时候。但是，如果政府在扩张的过程中还要使自己松弛的

话，政府的力量就会全部化归乌有，并且它本身也就更难于

生存下去。因此，就必须随着政府力量的耗损程度而加以补

充和紧缩，否则，这个力量所维系的国家就会沦于毁灭。

国家解体的情况，可以通过两种方式出现。

首先是君主不再按照法律管理国家而篡夺了主权权力。

这时就产生了重大的变化；这时就不是政府在收缩，而是国

家在收缩了。就是说大的国家解体了，而在大的国家之内就

形成了另一个仅只是由政府的成员所构成的国家，这个国家

对于其余的人民来说，就只能是他们的主人，是他们的暴君。

因而，从政府篡夺了主权的那个时刻起，社会公约就被破坏

了；于是每个普通公民就当然地又恢复了他们天然的自由，这

时他们的服从就是被迫的而不是有义务的了。

当政府的成员们分别地篡夺了那种只能由他们集体加以

行使的权力时，也会出现同样的情况；这同样是一种违法，并

且还能造成更大的混乱。这时候，可以说是有多少行政官就

有多少君主；同时国家的分裂也不亚于政府，它不是灭亡就

是改变形式。

当国家解体的时候，政府的滥用职权——不论它是什么

样的滥用职权——就通称为无政府状态。与此有别，民主制

则蜕化为群氓制，贵族制则蜕化为寡头制。我还应当补充说，

王政就蜕化为暴君制；但是最后这个名词是含糊不清的，需

要加以解释。

在流俗的意义上，一个暴君就是一个不顾正义、不顾法

律而用暴力实行统治的国王。但在严谨的意义上，一个暴君

则是一个僭据王权但没有权利享有王权的人。希腊人的暴君

一词，原意便是如此；凡是其权威不合法的君主，希腊人便

称之为暴君，不管他们是好是坏。暴君和篡夺者是两个十足

的同义语。

为了给予不同的事物以不同的名称，我要把王权的篡夺

者称为暴君，而把主权权力的篡夺者称为专制主。暴君是一

个违背法律干预政权而依照法律实行统治的人；专制主则是

一个把自己置于法律本身之上的人。因而暴君可以不是专制

主，但专制主则永远都是暴君。

第十一章　论政治体的死亡

体制最好的政府，其自然的而又不可避免的倾向便是如

此。如果斯巴达和罗马都灭亡了，那末，还有什么国家能够

希望亘古长存呢？假如我们想要建立一种持久的制度的话，就

千万不要梦想使它成为永恒的吧。为了能够成功，就不要去

尝试不可能的事，也不要自诩能赋予人类的作品以人类的事

物所不允许的坚固性。

政治体也犹如人体那样，自从它一诞生起就开始在死亡

了，它本身之内就包含着使它自己灭亡的原因。但是这两者

却都能具有一种或多或少是茁壮的、而又适于使本身在或长

或短的时间内得以自保的组织。人体的组织是大自然的作品；

国家的组织则是人工的作品。延长自己的生命这件事并不取

决于人；但是赋给国家以它所可能具有的最好的组织，从而

使它的生命得以尽可能地延长，这件事可就要取决于人了。体

制最好的国家也要灭亡的，但比起别的国家来要迟一些，假

如没有意外的偶然事件促使它夭折的话。

政治生命的原则就在于主权的权威。立法权是国家的心

脏，行政权则是国家的大脑，大脑指使各个部分运动起来。大

脑可能陷于麻痹，而人依然活着。一个人可以麻木不仁地活

着；但是一旦心脏停止了它的机能，则任何动物马上就会死

掉。国家的生存绝不是依靠法律，而是依靠立法权。过去的

法律虽不能约束现在，然而我们可以把沉默认为是默认，把

主权者本来可以废除的法律而并未加以废除看作是主权者在

继续肯定法律有效。主权者的一切意图一经宣布，只要他没

有撤销，就永远都是他的意图。

人们何以会那样地尊敬古老的法律？那就正是因为这个

缘故了。人们愿意相信，唯有古代的意志的优越性才能把那

些法律保存得如此悠久；如果主权者不是在始终不断地承认

这些法律有益的话，他早就会千百次地废除它们了。这就是

何以在一切体制良好的国家里，法律不但远没有削弱，反而

会不断地获得新的力量的原因；古代的前例使得这些法律日

益受人尊敬。反之，凡是法律愈古老便愈削弱的地方，那就

证明了这里不再有立法权，而国家也就不再有生命了。

第十二章　怎样维持主权权威

主权者除了立法权力之外便没有任何别的力量，所以只

能依靠法律而行动；而法律又只不过是公意的正式表示

，所以唯有当人民集合起来的时候，主权者才能行动。有人会

说：把人民都集合在一起，这是多么妄想！在今天，这是一

种妄想；但是在两千年以前，这却不是一种妄想。那末，难

道是人性改变了吗？

精神事物方面的可能性的界限，并不像我们所想像的那

么狭隘。正是我们的弱点、我们的罪过、我们的偏见，把它

们给束缚住了。卑鄙的灵魂是绝不会信任伟大的人物的；下

贱的奴隶们则带着讥讽的神情在嘲笑着自由这个名词。

让我们根据已经做出过的事情，来考察可能做得到的事

情吧。我不谈古代希腊的共和国；但是在我看来，罗马共和

国是一个伟大的国家，罗马城是一个伟大的城市。最后一次

的户口统计数字表明，罗马有武装的公民四十万人，而全帝

国的最后数字则有公民四百万人以上，还不算属民、外邦

人、妇女、儿童和奴隶在内。

我们不难想像，这个首都及其周围数量庞大的人民要时

常集会，该是多么困难！然而罗马人民很少有一连几个星期

不集会的，而且甚至还要集会许多次。罗马人民不仅行使主

权的权利，而且还行使一部分政府的权利。他们处理某些事

务，他们审判某些案件，而且全体罗马人民在公共会场上几

乎往往同时既是行政官而又是公民。

如果追溯一下各民族早期的历史，我们就会发现大部分

的古代政府，即使是像马其顿人和法兰克人那样的国君制政

府，也都曾有过类似的会议。无论如何，这一无可辩驳的事

实本身就回答了一切难题。根据现有来推论可能，我以为这

是个好方法。

第十三章　怎样维持主权权威（续）

集会在一起的人民一旦批准了一套法律，便确定了国家

的体制；但这是不够的。他们已经建立了一个永久性的政府，

或者是一劳永逸地提供了选择行政官的办法；这也还是不够

的。除去意外情况所可能需要的特别集会之外，他们还必须

有固定的、按期的、绝对不能取消或延期的集会，从而到了

规定的日期人民便能合法地根据法律召开会议，而不需要任

何其他形式的召集手续。

但是，除了这种纯属按期举行的法定集会之外，其他一

切的人民集会——即凡不是由负有这种责任的行政官依法定

形式所召集的人民集会——就都应该认为是非法的，而且它

所决定的一切也都应该认为是无效的；因为召集会议的命令

本身就应当是根据法律的。

至于合法集会次数的多少，则取决于多方面的考虑，在

这一点上我们无法作出确切的规定。我们只能一般地说，政

府愈是有力量，则主权者就愈应该经常地表现他自己。

段简人们会向我说，这对于仅有一个城市的国家可能很

好，但是如果国家包括有许多城市，又该怎么办呢？我们是

把主权权威分开来呢？还是应当使之集中于一个城市，并使

所有其他的城市都隶属于它呢？

我回答道：我们应该既不用前一种方法，也不用后一种

方法。首先，主权权威只有一个；我们分割它，就不可能不

毁灭它。其次，一个城市，正如一个国家一样，是不可能合

法地隶属于另外一个城市的；因为政治体的本质就在于服从

与自由二者的一致，而臣民与主权者这两个名词乃是同一意

义的相关语，这两种观念就结合为公民这一名称。

我还要回答说，把许多城市结合成为一个唯一的城邦，总

归是坏事；而且想要进行这种结合时，人们也无法自诩可以

避免种种天然的不方便。绝不能以大国的滥用权力为借口来

反对主张只要小国的人。然而又怎样才能使小国有足够的

力量来抵御大国呢？那就得像往昔希腊的城市抵抗过大王

那样，那就得像晚近的荷兰和瑞士曾经抵抗过奥地利王朝那

样。

不过，人们如果不能把国家缩小到恰当的疆界之内的话，

那末就还有另一种办法：那就是根本不许有一个首都，而是

把政府轮流地设在每个城市里，并在各个城市里一一地召集

全国会议。

使人口平均分布在领土上，使同样的权利普及于各个地

方，使到处都享有富足与生命；唯有这样，国家才能成为既

是尽可能最强而有力的，而同时又是尽可能治理得最好的国

家。请记住：城市的高墙厚壁都只是由乡村房屋的断井颓垣

而构成的。每当我看见京城里兴建一座宫殿，我就仿佛看到

了这是把整个的国土沦为一片废墟。

第十四章　怎样维持主权权威（续）

当人民合法地集会而成为主权者共同体的那个时刻，政

府的一切权限便告终止；于是行政权也就中断，于是最渺小

的公民的身分便和最高级行政官的身分是同样地神圣不可侵

犯，因为在被代表的人已经出现的地方就不能再有什么代表

了。罗马人民大会里所出现的骚乱，大部分是由于不知道或

者忽略了这条规则的缘故。执政官这时候只不过是人民的主

席，保民官只不过是单纯的议长，而元老院则毫无地位可

言。

在这种中断的期间，君主要承认、或者应该承认有一个

实际的在上者，这对于他来说总是可怕的事；而这种人民的

集会，由于它是对政治共同体的一种保护与对政府的一种约

束，因而在一切时代里都成为首领们的一种恐惧。于是他们

总是不惜用尽种种心机、种种反对、种种刁难与种种诺言，力

求抗拒公民的集会。假如公民是贪婪的、懦弱的、畏缩的、爱

安逸更有甚于爱自由的话，他们就不能长期抗拒政府这种一

再的努力了。反抗的力量就是这样不断地在增长着，而主权

权威便终将消逝，于是大部分城邦也就会过早地倾覆与灭亡。

但是在主权的权威与专断的政府之间，有时候会出现一

种中间的力量；这一点就是下面必须要谈到的了。

第十五章　论议员或代表

一旦公共服务不再成为公民的主要事情，并且公民宁愿

掏自己的钱口袋而不愿本人亲身来服务的时候，国家就已经

是濒临毁灭了。需要出征作战吗？他们可以出钱雇兵，而自

己呆在家里。需要去参加议会吗？他们可以推举议员，而自

己呆在家里。由于懒惰与金钱的缘故，他们便终于有了可以

奴役自己祖国的军人和可以出卖自己祖国的代表。

正是由于商业与工艺的扰攘、由于唯利是图、由于柔弱

而贪图享受，人身的服务才被转化为金钱。人们拿出来自己

的一部分收益，为的是可以更安逸地增加自己的收益。出钱

吧，不久你就会得到枷锁的。钱财这个字眼是奴隶的字眼；

在城邦里是不知道有这个字眼的。在一个真正自由的国家里，

一切都是公民亲手来做，没有任何事情是要用钱的。他们远

不是花钱来免除自己的义务，反而是花钱来亲身履行自己的

义务。我距离通常的观念委实是太远了；我相信劳役要比租

税更不违反自由。

国家的体制愈良好，则在公民的精神里，公共的事情也

就愈重于私人的事情。私人的事情甚至于会大大减少的，因

为整个的公共幸福就构成了很大一部分个人幸福，所以很少

还有什么是再要个人费心去寻求的了。在一个政绩良好的城

邦里，人人都会奔向大会去的；而在一个坏政府之下，就没

有一个人愿意朝着那里迈出一步了，因为没有人对于那里所

发生的事情感到兴趣，因为人们预料得到公意在那里是不会

占优势的，而且最后也因为家务的操心吸引住了人们的一切。

好法律会使人制订出更好的法律，坏法律则会导致更坏的法

律。只要有人谈到国家大事时说：这和我有什么相干？我们

可以料定国家就算完了。

爱国心的冷却、私人利益的活动、国家的庞大、征服、政

府的滥用权力，这些都可以使我们想像到国家议会中人民的

议员或代表的来路。他们也就是在某些国家里人们所公然称

为的第三等级。这样竟把两个等级的特殊利益摆在了第一

位和第二位；而公共利益却只占第三位。

正如主权是不能转让的，同理，主权也是不能代表的；

主权在本质上是由公意所构成的，而意志又是绝不可以代表

的；它只能是同一个意志，或者是另一个意志，而绝不能有

什么中间的东西。因此人民的议员就不是、也不可能是人民

的代表，他们只不过是人民的办事员罢了；他们并不能作出

任何肯定的决定。凡是不曾为人民所亲自批准的法律，都是

无效的；那根本就不是法律。英国人民自以为是自由的；他

们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自

由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。

在他们那短促的自由时刻里，他们运用自由的那种办法，也

确乎是值得他们丧失自由的。

代表的观念是近代的产物；它起源于封建政府，起源于

那种使人类屈辱并使“人”这个名称丧失尊严的、既罪恶而

又荒谬的政府制度。在古代的共和国里，而且甚至于在古代

的君主国里，人民是从不曾有过代表的，他们并不知道有这

样一个名词。在罗马，保民官是如此之神圣，人们甚至于从

不曾想像过他们会篡夺人民的职能，而且他们在那样广大的

人群之中也从来不曾试图对于自己作为首领的地位来一次全

民投票；——这一点是非常之独特的。可是，根据革拉古时

代所发生的情况，即有一部分公民竟从屋顶上进行投票，便

可以判断人多数众有时候会造成怎样的麻烦了。

在权利与自由就是一切的地方，不方便是不算一回事的。

这些明智的人民会以恰当的措施来安排一切，他们会让他们

的役吏去做保民官所不敢做的事；因为他们无须害怕他们

的役吏会想要代表他们。

然而，为了说明保民官有时候是怎样代表人民的，